借户籍制度改革东风  破城乡结合部发展难题

民革市委会

由于我市城市化进程的着力推进，城乡结合部在长期发展中产生的管理混乱、管理缺位导致的“脏乱差”和基础设施薄弱等问题日益凸显；经济增长与环境保护等动态发展的矛盾也日趋尖锐。城乡结合部普遍采用的街道管城市、镇村管农村的组织模式，越来越难适应推进城乡统筹发展和提高城市综合管理水平的需要，这些问题和矛盾如果不及时处理好，势必会影响我市城镇可持续发展和城乡一体化进程。

一、城乡结合部发展中存在的问题

1.二元户籍管理制度问题突出

城乡结合部不仅有因城市改造动迁的城市居民与“村转居”的村民，还有大量外来人口看好租房廉价在此集聚，使该地区形成比较混杂的社会阶层，带来了社会管理的难度。如渝水区袁河办的袁河小区、迎嘉新村等城乡结合部小区都出现了此类问题。该区域集聚的农民工虽很多，其中相当部分在城里打拼多年，但仍然是农民工。原因是城乡二元户籍管理制度造成的：一方面是农民不转变成城镇居民，无法使农民工在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享有与市民相同的待遇。另一方面是转为城镇户口就必须放弃土地和农民身份，失去“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权），不能享受国家对农民的各项补贴政策等。鉴于经济利益的考虑，不但这里的村民不愿农转非，连租屋而栖的农民工也倾向“流而不迁”，增加了户籍管理的难度。可见二元户籍管理制度造成的差别，实质上就是权与利的差别，由此产生的系列社会问题，如农村大量留守儿童、留守妇女、留守老人等问题，都缘于这些权利的割裂，这种户籍管理模式已不适应当前经济社会发展的客观要求。

2.行政区域二元管理体制不合理

二元户籍管理制度的僵化，使城市与农村对居民和村民两种管理体制并行。从城乡结合部管理主体来看，镇、村和街道行政管理在地域上划分是清楚的，居民由街道管理，农民由村委会管理。但实际上由于各种原因，街道和镇、村的管理范围仍然存在着管理交叉，界限难以明确划分的情况，如外来农民工管理、环境保护等问题。无论是街道或居委会，还是镇、村级组织来承担这里的居民与农民、本地人与外地人的社会管理责任，都意味着会出现管理交叉或空白，最终导致街道办管不了街道内的村庄和村民，乡镇管不了乡镇内的居民小区和居民，并且极易引发社会不公正，使同一区域内的人群享受的公共服务和公共产品不一样。如珠珊镇随着仙来新城开发建设和袁河生态治理工程建设，2005年始，先后有珠珊、石洲、当下、郭家等村委划入仙来办、通洲办管辖。这些村委变身街道办的管理处，村民也和仙来办的廖家等管理处的村民一样成了居民，享受了失地农民保险、子女进城就学等待遇，但小区内的村民和农民工就没有如此待遇。这种二元制管理行政区域的模式，存在很大的不合理性，制约了城乡结合部的快速发展。

3.管理力量薄弱，综治问题多

二元管理体制的不合理，导致城乡结合部综合治问题多：一是违章建筑多。城乡结合部由于城市建设农民失地，大部分农民转型就业能力差，找工作难。见住房出租空间大、获利快，打起了违章建房的主意；又因治安、城管、工商、税务等领域管理薄弱或管理空白、职责不清和责任不明等原因，致使违规建设、违章建筑覆盖率非常高。这些违章建筑不仅影响市容市貌，同时增加了安全隐患和综合治理的难度。二是流动人口管理难到位。由于缺乏公安、综治方面的协调配合，服务机制不能健全，导致计划生育、教育、社会保险、党建等工作难以开展和落实。三是法制不健全和执法不力的等制度因素，造成了城乡结合部的环境卫生管理难度大，脏乱差无法实现长效管理。四是对出租屋及租住人员管理难奏效，易使各种违法现象滋生、蔓延，成为社会治安问题或犯罪行为发生的温床。

4.基础设施不完备

城乡结合部是农村社区城市化的产物，由于城乡二元经济结构的原因，城乡结合部在建设规划时，公共服务基础设施就不够完善，生活服务网点也缺乏统筹规划，与城市社区形成了鲜明对比。其主要原因是城乡结合部一般处于城市外围的辖区交界处，因重点项目建设、经济开发区建设、房地产开发而导致土地管理分割，由于二元管理体制的不顺畅，使“一地两府”及“一地多主”的现象比较普遍，带来较突出的跨区管理矛盾，政府各部门存在利益纠缠关系，市、县（区）、街道各级政府都缺乏管理和投入的积极性。同时农用地与非农用地交叉多、转化快等原因，加大了公共服务需求与供给的巨大压力，造成了道路、绿化、水、电、燃气、管网、环卫设施严重不足，公共交通短缺，居民生活不便。如袁河街道办、城北街道办、孔目江街道办等城乡结合部尤为凸显。   

5.环境污染严重

城市周边的不少城乡结合部环境状况持续恶化，污染现象十分严重。从污染源来看，主要有工业污染、农业污染和生活污染。由于在城乡结合部建有污染性很强的工业企业，这些企业不重视污染物的处理就排放到大气和地下，使大气和地下水遭到污染，生态环境不断恶化，如新钢、高新开发区周边小区污染较严重。

6.物业管理情况复杂

在城乡结合部，由于房地产的大规模开发而出现了众多的住宅小区，然而物业管理的市场化程度却不高，这些居民小区中有物业管理公司的不足40%（城北街道各社区、管理处有80%左右的居民小区没有物业管理公司，康盛社区居委会下辖13个小区，仅5个小区有物业管理），而因城中村改造动迁的“农转居”小区有95%以上的没有物业管理公司。究其原因主要有以下方面：一是物业管理队伍中取得物业管理岗位证书的从业人员不多，素质普遍较低，使物业管理不到位或不规范，引发业主的不满。二是小区业主拖欠、拒缴物业管理费比较严重，物业管理服务费收缴率低，迫使物业企业降低服务标准或撤离。三是小区业主自治意识不强，业主委员会成立率较低，有些小区成立了也形同虚设，没有与社区、物业管理形成合力，不能很好地发挥作用。四是“村转居”使许多村民瞬间变成小区居民（袁河街道村庄实现了整体搬迁最多，建起了迎嘉新村、袁河小区、松新小区、滨江小区、赵家西坵等安置小区），这些安置小区基本上是自治管理，物业管理完全跟不上。

二、破解城乡结合部发展难题的对策与建议

为解决好我市城乡结合部存在的以上问题，实现城乡结合部的健康、持续发展，提出以下对策建议：

1.深化户籍制度改革，完善社会保障体系建设

国务院最近公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对消除城市不同户口所附着的利益差异，解决好城乡结合部发展中存在的瓶颈问题带来了契机。我们要着力抓好二元户籍管理制度的改革，建立城乡统一的户口登记制度；打破了城市户籍壁垒，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的“蓝印户口”等户口类型，统一登记为居民户口。在农转居过程中，要因地制宜组织好以居住证制度为载体的户籍制度改革，对符合申领城市常住户口条件的公民，要一律放行；对农民是否进城落户，要尊重农民意愿，不能采取强迫的办法，把农民拉进来“被落户”，更不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。户籍改革要落到实处，需要的是真金白银，各级政府要统筹好农业转移人口市民化、完善社会保障体系建设的财政预算投入，确保公共服务的均等化，使农转居人员能享有与城镇居民同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利，从根本上促进权利的平等。

2.撤销行政村，实行社区管理体制

城乡结合部的很多矛盾源于城乡交叉管理等原因，深化户籍制度改革后，没有了农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，那么二元管理的体制也就寿终正寝，撤销行政村、实行社区“一元化”管理体制是水到渠成的事。城乡结合部区域的基础设施、市容环境等统一由社区管理，这样有效防止和堵塞原来“二元”管理出现的交叉与空白、发生的互相推诿等管理漏洞，使原来职责不分变成职清责明。社区管理主要的着眼点是更好的提供公共服务和公共设施，因此在实施社区化管理过程中，要加强对治安防范常态化、矛盾调处及时化、房屋出租规范化、村民管理自治化等有效手段的探索，通过不断实践总结，优化管理空间、改善管理环境、提升管理水平，使社卫生环境、治安秩序不断好转、群众的安全感和满意度也大幅提高。

3.统筹城市总体规划，严格按规划建设

在城乡结合部规划中，要从统筹城乡发展的角度全盘定位，全面思考，使城乡结合部的经济发展、产业布局、人口分布、市政设施必须符合市（县）的总体规划。严格抓好城市总体规划的落实，以确保城市总体规划在结合部地区得以具体贯彻实施。同时，根据目前城乡结合部农居二元并存的现实情况，市、县（区）两级政府在符合城市总体规划的前提下，适当委托下放给乡镇、街道办一定范围的执法管理权，鼓励乡镇、街道办对本地区范围内的违章违法进行监督管理，促进总体规划顺利实施。

4.遏制城乡结合部地区的违法建设

防控违法建设是规范城乡结合部建设发展秩序的重要任务，要加大对违法占地、私搭乱建的查处力度，进一步加大由市城管牵头的联合拆除违法建设、违章建筑的执法工作力度，完善制止和查处违法用地违法建设联席会议制度，巩固2014年拆违成果，坚决防止反弹。同时要积极研究从根本上解决违法建设的措施，引导居民依法有序建设自己的美好家园。

5.加强城乡结合部生态环境保护

严格保护好森林、绿地、水体等生态系统。严格执行环境影响评价及准入制度，健全落后产能退出机制，深入实施节能减排。加强饮用水源保护，推进生活污水、工业废水等治理。继续实施清洁能源改造，强化城市扬尘、机动车尾气排放等综合管控，持续改善空气质量。加强噪声源头控制，确保城镇声环境质量达标，减少噪声扰民。不断提高垃圾、污水处理水平。

6.加快推进城乡结合部社区物业化管理

高度重视城乡结合部管理工作，强化管理服务队伍建设，提高法制化、专业化、人性化水平，为群众营造安全稳定的工作和生活环境。创新管理方法，对符合条件的安置小区（如袁河小区）实行社区化管理。建议各街道办引导和协助小区成立业主委员会，引进物业管理公司，各居民小区分别建立物业管理站，统管居民住房维修，小区环境美化、亮化，并配合社区居委会搞好城市管理，代收水、电、煤气和卫生费等，将费用转交水、电、煤气公司，其它费用上缴物业公司统一开支，这样可以杜绝居民拒缴卫生、保安等物业费现象发生。